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NOTE HISTORIQUE N°18
NOTES HISTORIQUES N°18
LA DIFFICILE COORDINATION DU RENSEIGNEMENT FRANçAIS : UN DÉFI HISTORIQUE

Gérald Arboit
07-09-2008

Coordonner signifie « agencer des activités diverses en vue d'obtenir un ensemble cohérent, un résultat déterminé ». Appliquer cette définition tirée d'un dictionnaire au domaine du renseignement signifie agencer les activités des services de renseignement civils et militaires en vue d'obtenir une communauté cohérente, de permettre une bonne information des décideurs et de maximiser les moyens de recherche [1]. Se penchant sur le cas français, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale , présenté le 17 juin 2008, prévoit que « l'organisation du renseignement nécessite une meilleure coordination et la recherche de complémentarités mieux définies qu'aujourd'hui » [2]. Depuis le 17 octobre 1962 et la création du Comité interministériel du renseignement (CIR), la France est en perpétuelle recherche de coordination pour ses services d'information. Au-delà d'une volonté politique, dans un pays qui n'a guère de culture en la matière, la question de la coordination du renseignement se pose depuis les origines de la « communauté française de renseignement », au tournant du XIXe siècle.

 En avril 2007, dans le cadre de sa politique de communication entreprise en 2003 [3], la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) a mis en ligne, sur le site du ministère de la Défense, un organigramme présentant « la communauté française du renseignement » [4]. Repris sous forme de texte, il figure dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale , sous le titre « Les services de renseignement en France » [5]. Cette présentation diffère toutefois dans la présentation d'une architecture fonctionnelle (deux services à compétences générales et quatre spécialisés), délaissant la hiérarchie par ministères (Défense, Intérieur et Finances). De fait, elle colle avec la mutation induite par l'impulsion politique créant un Conseil national du renseignement (CNR) et un coordinateur du renseignement. Elle fait pourtant fi des différences culturelles qui transcendent historiquement les services. 

Une mauvaise compréhension des moyens à mettre en œuvre, une précoce « guerre des polices » [6], des crises à répétition entraînant une politisation [7] émaillent l'histoire du renseignement français depuis sa mise en place consécutive à la défaite de 1870. La prise de conscience de ces premières années n'a pas survécu à l'affaire Dreyfus, dont, consciemment ou non, les services ne se sont pas remis. De plus, elle n'a que tardivement, presque un siècle après, touché le pouvoir politique. Ces conditions n'ont jamais plaidé, sauf circonstances exceptionnelles, pour une coordination des activités de renseignement. La donne géopolitique liée au terrorisme, prégnante depuis le 11 septembre 2001, représente autant un de ces moments particuliers qu'un intérêt inédit du politique [8].

A la recherche de la « communauté française de renseignement »

Dans les années précédant l'Affaire Dreyfus, prisonnier d'une analyse germanocentrée, le renseignement français d'origine militaire a peu à peu délaissé ce pourquoi il était constitué, à savoir le recueil (Section de statistique) et l'analyse (Deuxième Bureau) de l'information, tant extérieure que de contre-espionnage. Le rôle du commandant Nicolas Jean Robert Conrad Sandherr a été de ce point de vue décisif [9]. Aux termes de l'instruction « très confidentielle » du 9 décembre 1886 relative à la surveillance de la gendarmerie à l'égard des espions [10], profitant des résultats du recensement, il avait échafaudé un moyen permettant de lister les populations à risque. Les « rapports individuels » remontant depuis les brigades à la Section de statistique permirent d'élaborer les carnets A et B, le premier renfermant la liste des étrangers, le second une liste plus restreinte des suspects d'espionnage à interner dès le déclenchement des hostilités [11]. Ce détournement initial de l'outil du renseignement extérieur est entré en concurrence avec le renseignement intérieur, dévolu à la Sûreté générale, dont dépendaient les commissaires spéciaux des chemins de fer et la police politique. L'Affaire Dreyfus mit fin à cette évolution du renseignement militaire en confiant exclusivement la responsabilité du contre-espionnage à la Sûreté.

 Dès lors, les militaires n'ont eu de cesse de chercher à restaurer le statu quo ante , tandis que les policiers continuaient de recruter des agents travaillant à l'étranger. L'affaire Schnaebele, en avril-mai 1887, découlait de cette confusion des genres. Malgré la circulaire du 1er mai 1899 de Charles Dupuy, président du Conseil et ministre de l'Intérieur, attribuant la responsabilité du contre-espionnage à la Sûreté, l'état-major général de l'Armée chercha toujours à concurrencer la police dans ce domaine. La subordination de la police aux besoins de l'Armée [12] permit d'entretenir une « guerre des polices », due à l'imprécision du rôle incombant à chacun et à l'enchevêtrement des responsabilités, indépendamment des difficultés générales de coopération entre civils et militaires dans le domaine du contre-espionnage. Cette situation prend véritable naissance dans les années 1920 et perdure pendant la décennie suivante [13]. Elle se matérialise par une méfiance entre les deux services qui, au lieu de collaborer, se cachent des informations [14]. On retrouve les mêmes blocages dans la mise en œuvre du Service de renseignement et d'action (SRA), en Algérie, en octobre 1943 ; cette fois, ils opposent des militaires entre eux, les uns obéissants naturellement au général de Gaulle (Bureau central de renseignement et d'action, BCRA), les autres au général Giraud (Direction des services de renseignement/Sécurité militaire, DSS/SM). L'expérience fut toutefois de courte durée, la nécessité du moment imposant que le SRA fut dissous [15].

La « guerre des polices » reprend évidemment après la Seconde Guerre mondiale, avec la guerre d'Algérie, mais surtout avec la Guerre froide. Au début des années 1980, le Service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE) est encore considéré par la Direction de la surveillance du territoire (DST) comme « un nid d'espions soviétiques » [16]. Vingt ans avaient pourtant passé depuis l'affaire des « Saphirs » qui, de 1962 à 1976, contribua à déstabiliser le service de renseignement militaire sur l'initiative du contre-espionnage intérieur. Pour l'arrestation de Georges Pâques, directeur des études de l'Institut des hautes études de défense nationale, devenu directeur adjoint du service de presse de l'OTAN, combien de licenciement d'agents du SDECE, comme les colonels Léonard Hounau, directeur de la recherche, et Georges Barazer de Lannurien, chef de cabinet du directeur général du service ? Claude Silberzahn ne qualifie-t-il pas de « collaboration inédite, et de surcroît exemplaire et fructueuse » l'enquête commune DGSE et DST sur l'attentat contre le DC-10 d'UTA qui faisait la liaison N'Djamena-Paris le 19 septembre 1989 ?

 

La communauté française du renseignement postulée en 2007 [17]

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L'idée qu'il puisse exister une « communauté française du renseignement » dans de telles conditions semble illusoire. D'autant que le schéma de la DGSE de 2007 inclut les dispositifs d'acquisition d'information du ministère des Finances et oublie ceux des Affaires étrangères. Dans le premier cas, si « la Douane est susceptible d'apporter son concours aux autorités militaires dans le domaine des transmissions, ou encore dans celui de la recherche du renseignement » [18], comme durant la Première Guerre mondiale [19], sa mission reste avant tout économique. Dans une conception de défense globale, comme entendue par l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et le service « Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins » (TRACFIN) [20] ne participent pas à une action communautaire de renseignement, mais à l'organisation, à la préparation et à la mise en œuvre des mesures de défense dans le domaine économique. Dans un monde « mondialisé », la lutte contre le blanchiment, le financement du terrorisme et les trafics en tout genre offre des possibilités de coopération avec les services comme la DGSE ou la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), qui regroupe dorénavant la « police politique » qu'étaient les Renseignements généraux (RG) et le contre-espionnage (DST).

Dans le second cas, « le problème des relations entre Services spéciaux et diplomates a toujours existé » [21]. Alors que la collecte de l'information est une activité essentielle de ce secteur, la rupture s'est produite dès la fin du XIXe siècle, à mesure que le personnel diplomatique se retirait de l'espionnage et que le Quai d'Orsay voyait d'un mauvais œil les militaires intervenir à l'étranger. Toutefois, destinataires des informations améliorées du service de renseignement, les Affaires étrangères conservaient leurs capacités d'analyse. Le diplomate restait « un observateur privilégié de la vie politique, économique et culturelle des nations » [22]. Mais, dans un travers typiquement français, dans les postes à l'étranger, il reste trop souvent sans véritable rapport avec l'antenne de la DGSE... Moins français et plus international, les services de renseignement ne collaborent localement avec aucun de leurs alliés, « chacun travaillant de son côté » [23].

Une relation compliquée avec le pouvoir politique

Si la communauté française du renseignement a du mal à émerger, cela tient autant à « un esprit de corps, une notion du service qui ont été (...) durant des années exceptionnels [24]  » et un désintérêt, voire une inculture, du personnel politique. Il fallut attendre le 24 juin 2003 pour qu'enfin un Président de la république, Jacques Chirac, rende visite à ses services, en l'occurrence la DGSE...  Le développement du renseignement militaire a été le fait de militaires, aux lendemains de la défaite française de 1870-1871. Quant à la Sûreté générale et ses commissaires spéciaux des chemins de fer, ils sont un héritage sécuritaire du Second Empire [25]. Avant 1914, le contrôle des étrangers est bien un fait politique, se renforçant nettement en 1888 et après 1893, et sa mise en œuvre dépend du ministère de l'Intérieur. Les conséquences politiques de l'Affaire Dreyfus, en mai 1899, ont été de renforcer l'activité de renseignement de ce dernier, en confiant exclusivement la responsabilité du contre-espionnage à la Sûreté. Surtout, le nouveau régime s'implante dans la société française grâce à la police, pourtant pilier de l'Empire défunt, alors qu'il tient en méfiance l'adhésion des militaires. Ce sentiment perdure tout au long du XXe siècle, François Mitterrand reprochant à ses derniers leur « double allégeance, l'une vis-à-vis de l'Etat, l'autre vis-à-vis de [leur] corps » [26]. On peut en retrouver encore des traces dans l'attitude de Nicolas Sarkozy, ancien ministre de l'Intérieur.

La Sûreté profita notamment du passage à ce poste de l'ancien Dreyfusard Georges Clemenceau, du 14 mars 1906 au 24 juillet 1909. Comme souvent, il cumulait les fonctions de président du Conseil et de ministre de l'Intérieur, trouvant dans cette « police politique » un sérieux soutien [27]. La collaboration avec le service de renseignement militaire souffrit de cette préférence. Si la Première Guerre mondiale permit au politique de dépasser cette méfiance, le gouvernement de la république continua néanmoins à tenir pour marginal le renseignement de l'état-major. « La principale raison de cet état de choses était certes le caractère purement militaire du S [ervice de] R [enseignement], mais aussi l'ignorance à peu près complète des hommes politiques sur son rôle et ses possibilités diverses » [28]

Le passage du renseignement militaire sous la coupe du chef de gouvernement, par décret de la France libre du 21 janvier 1944 [29], ne changea évidemment rien. La décision du général de Gaulle était avant tout politique. En effet, il tenait à concentrer tous les pouvoirs de la France libre entre ses mains et entendait briser les prétentions d'Emmanuel d'Astier de la Vigerie. Ce dernier, ancien officier de marine, journaliste mobilisé au Centre maritime de renseignements de Lorient pendant la Drôle de guerre (1939-1940), occupait alors les fonctions de commissaire à l'Intérieur au sein du Comité français de libération nationale (CFLN). Aussi cet héritier de la tradition dreyfusarde prétendait-il exercer un contrôle sur le renseignement ; il obtint seulement de pouvoir superviser son action en métropole. 

Sitôt la Libération, les politiques s'empêchèrent de démanteler l'appareil de renseignement issu de la Guerre. Non seulement, la Sûreté reprenait sa place, tout comme le Contrôle général des services de la surveillance du territoire d'avant-guerre [30] ; les ordonnances des 15 et 16 novembre 1944 les transformèrent simplement en DST et RG. Mais les Services spéciaux furent démantelés, la France agissant ainsi comme ses homologues américains et britanniques. Une nouvelle Direction générale des études et recherches (DGER) la remplaça, tandis que la Sécurité militaire était détachée du contre-espionnage, l'une dépendant directement du ministre de la Guerre, la seconde étant intégrée au service dépendant du président du Conseil. Puis le service Action fut dissous. Le Service de censure postale et de contrôle des communications fut ensuite transféré au ministère de l'Intérieur. Enfin, après avoir évoqué un temps son rattachement aux Affaires étrangères, la DGER fut dissoute en conseil des ministres le 28 décembre 1945, remplacée par le SDECE. Le général de Gaulle confirmait ainsi son souci de conserver la haute main sur l'organe de renseignement, mais également sur l'outil politique.

L'homme du 18 Juin montrait ainsi sa méconnaissance du renseignement. S'il n'en sous-estimait pas la valeur en temps de paix, il ne faisait pourtant pas la différence entre ces deux métiers que son le recueil et l'analyse de l'information et le contre-espionnage qu'il groupait ainsi dans le même service. Mais en cela, il ne différait guère des autres membres de la classe politique. Après son élection à la Présidence de la république, le 8 janvier 1959, il intégra dans son domaine réservé le SDECE. Il l'utilisa en Afrique et en Algérie, ce qui ne fut pas sans conséquence dans les deux cas en terme de dérives « barbouzardes »... qui n'avaient rien à voir avec le renseignement, il va s'en dire. La responsabilité de service passa du Premier ministre au ministre de la Défense [31] après un ultime dérapage, avec la disparition du leader de l'opposition marocaine, Mehdi ben Barka. Le 19 janvier 1966, de Gaulle en prit la décision en conseil des ministres, estimant que le Premier d'entre eux ne « tenait pas ses services » . Malgré ce rattachement de circonstance, le ministre de la Défense, Pierre Messmer, n'y trouvait rien à redire : « Un Premier ministre ne peut pas s'occuper de ces affaires, il a bien d'autres préoccupations » [32]. Le successeur du président de Gaulle, qui n'était autre que le Premier ministre dépossédé, Georges Pompidou, imposa quatre ans plus tard une nouvelle purge au service, qui après les « Algérie française » et les suspects de trahison au profit des Soviétiques, touchant les « barbouzards » et ceux qui avaient mouillé dans divers scandales, dont l'affaire Markovic [33]. L'homme qui la mena, Alexandre de Marenches, ne toucha guère les bénéfices de son action. Certes, il connut une exceptionnelle longévité (1970-1981), mais il « n'a pas réussi à engendrer la confiance nécessaire entre le pouvoir politique et le SDECE pour que ce dernier devienne un outil à part entière de la politique étrangère » [34] de la France.

 L'alternance politique engendrée par la victoire de François Mitterrand, le 10 mai 1981, tétanisa les services de renseignement français. Mais le plus important était que, parmi les nouveaux hommes arrivant au pouvoir, bien peu avaient une connaissance de cet objet. Cette fois, il semblait plutôt qu'il s'agit d'une continuité, et non d'une rupture... Le renseignement, qu'il provienne du SDECE, de la DST ou des RG, est traité au niveau de la présidence de la république par le secrétaire général, Pierre Bérégovoy, puis Jean-Louis Bianco, le directeur adjoint, puis directeur de cabinet, Gilles Ménage, et le chef d'état-major particulier. Novice dans ce monde, Pierre Marion prenait la direction du SDECE avec des idées novatrices, notamment en terme de coordination avec les décideurs ministériels. Mais il s'aperçut rapidement du désintérêt des Finances, du Budget, pourtant en charge des Douanes, et de l'Industrie, sinon du refus des Affaires étrangères. Il comprend également les arrières-pensées de l'Intérieur, qui n'entend que « défendre la DST » , de la Recherche et de la Technologie « qui aspire à tout régenter en matière de renseignement technologique » et de la Coopération qui entretient « une longue méfiance envers les services spéciaux, surtout en Afrique » [35]. Même son ministère de tutelle, la Défense, semble se désintéresser. Si elle fait disparaître toute mention à une époque désormais révolue, la création de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), le 2 avril 1982 [36], restait un outil politique, comme devait le montrer tragiquement l'Affaire Greenpeace [37]. Au traditionnel manque de culture de la classe politique apparaissaient ainsi les freins culturels animant la haute fonction publique, quand il ne s'agissait pas des services concurrents...

La constante recherche d'un Conseil de sécurité nationale

Naturellement, l'incompréhension des politiques, comme l'antagonisme entre services, n'ont jamais été absolus. La prise de conscience de la nécessité de se doter d'un service de renseignement, au sortir de la guerre franco-allemande de 1870-1871, le montre bien. Certes, quelques militaires éclairés en la matière, comme le colonel Jules Lewal, les commandants Emile Vanson, Abraham Samuel et Emile Campionnet, ou le capitaine Henri Jung, se heurtèrent longuement à leur hiérarchie, ministre de la Guerre inclus [38]. Mais ils surent trouver des appuis politiques, comme Charles Louis de Saulces de Freycinet, pour imposer l'idée d'un service permanent de renseignement au sein de l'état-major, dès le temps de paix. Curieusement, ce fut un militaire, le général Georges Boulanger, qui se soucia le premier de coordonner l'action des services de renseignement. Nimbé de l'esprit de revanche qui animait encore la société française de l'époque, cet effort entendait regrouper au sein d'une même entité la recherche et l'analyse du renseignement étranger, ce qui était déjà le cas au sein de la Section de la Section de statistique, mais également les missions de contre-espionnage appartenant à la police spéciale des chemins de fer. L'affaire Schnaebele, en avril-mai 1887, découlait de la communication directe initiée par la Section, quatre ans plus tôt, avec les commissaires spéciaux des chemins de fer. Avant le printemps 1883, ces derniers n'informaient que la Sûreté générale, à charge pour elle de diffuser l'information aux ministères qui pouvaient en avoir besoin. La nouvelle organisation impliquait que les fonctionnaires de police, représentants officiels du ministère de l'Intérieur, se chargent en même temps d'entretenir des relations officielles avec les autorités des pays voisins tout en recueillant des informations et entretenant des agents clandestins de l'autre côté de la frontière [39]

A la suite de l'arrestation du commissaire de Pagny-sur-Moselle, le général Boulanger confia à Adalbert-Henri Foucault de Mondion, un espion mondain bien introduit dans les milieux gouvernementaux belges [40], de mettre en place une première planification du renseignement en France. Elle ne survécut ni à la mutation de son chef direct, le colonel François-Honoré Vincent [41], ni à la cabale menée contre Boulanger depuis l'état-major de l'armée [42]. Pire, elle déboucha sur cette véritable « guerre des polices » que fut aussi l'Affaire Dreyfus et s'acheva, le 1er mai 1899, par un retour au statu quo ante , à savoir le renseignement à l'armée, le contre-espionnage à la Sûreté...  Le traumatisme engendré par la machination de la Section de statistique repoussa toute velléité de coordination à d'autres temps. Mais, grâce au soutien de son ministre de tutelle, Georges Clemenceau, le commissaire Célestin Hennion renforça l'influence de la Sûreté générale dans le domaine du contre-espionnage.

Le 5e Bureau
(décembre 1915-février 1917)

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Il fallut des circonstances extraordinaires pour que l'idée de coordination du renseignement revint sur le devant de la scène. En mai 1915, les contingences de la guerre l'imposaient. L'homme qui s'en rendit compte fut à nouveau un militaire, officier subalterne en congé rappelé au service avec le conflit. Le capitaine Georges Ladoux avait délaissé le secrétariat général du Radical , où le chef d'état-major, le général Joseph Joffre l'avait « affecté » afin de modifier la ligne antimilitariste du journal, pour prendre la direction de la Commission de contrôle télégraphique de Paris. Chargé du décryptage des dépêches touchant à l'espionnage allemand en général, depuis les agents diplomatiques jusqu'aux hommes d'affaires suspects de commerce avec l'ennemi, en passant par les « espions », il se livrait en fait à des activités de contre-espionnage. Dès novembre 1914, il suggérait au ministre de la Guerre, Alexandre Millerand, de renforcer la liaison avec les services de l'Intérieur. Il récidiva en avril et en mai suivant auprès de l'état-major général et finit par avoir gain de cause. Le 28 mai 1915, la Section de centralisation du renseignement (SCR) était créée au sein du 2e Bureau. La passe d'armes entre les départements de la Guerre et de l'Intérieur dura encore quatre mois [43].Tout l'enjeu de cette controverse fut bien résumé par ce dernier : il s'agissait de concilier ceux « qui ne voulaient pas de responsabilité [les militaires] et ceux qui craignaient d'en perdre [les policiers] [44]  » . Le 2 décembre suivant, le général Joseph Gallieni, nouveau ministre de la Guerre, créait un 5e Bureau chargé de l'information et de la propagande, regroupant, pour la durée du conflit, les fonctions de recherche, d'analyse et de contre-espionnage [45]. Il survécut neuf mois au décès du « sauveur de Paris » , pour reprendre les mots de Clemenceau, avant d'être dissous, ses services étant rattachés au 2e Bureau [46].

La Première Guerre mondiale achevée, militaires et policiers retournèrent à leurs spécificités. L'idée d'un 5e Bureau, notamment au travers de sa section économique constituée en décembre 1915 au sous-secrétariat de la Guerre, se trouvait renvoyée à une réactivation, grâce à des officiers de réserve, au prochain conflit... Le 10 février 1939, l'autorité politique cherchait à mettre un terme à la « guerre des polices » en rappelant, par décret portant sur « l'organisation et le fonctionnement des services de contre-espionnage en temps de paix et en temps de guerre » , les compétences de chacun : à l'Intérieur « la police de contre-espionnage sur le territoire national » , à la Guerre « le contre-espionnage en dehors des frontières » .

La question de la planification des activités des services de renseignement ne rejaillit pas avant la création, le 27 novembre 1943, de la Direction générale des services spéciaux (DGSS). Elle était chargée d'assurer la coordination, en vue de leur fusion, des différentes entités de la France libre, le BCRA, constitué à Londres le 17 janvier 1942 [47] sur le modèle du Special Operations Executive anglais, et les différents services constitués en Afrique du Nord et sur le territoire occupé par les Allemands. Et une fois le conflit achevé, les mêmes conséquences qu'en 1918 arrivèrent. Les structures de guerre furent démantelées sur le territoire national, trouvant quelques prolongements dans les guerres de la décolonisation, en Indochine [48], puis en Algérie. La nature idéologique de ce dernier conflit, comme sa proximité avec la métropole, correspondant au retour du général de Gaulle aux affaires, insuffla un nouvel effort de coordination. Le Premier ministre Michel Debré s'attacha les services d'un conseiller technique chargé d'assurer la liaison avec les services de renseignement. De 1959 à 1962, il s'efforça d'ignorer les « guerres de clans » [49] pour essayer de coordonner au mieux l'action des services.

Au-delà de la personnalité de ce nouveau conseiller à la sécurité, dont on notera simplement que, contrairement à la tradition, il n'était pas préfet, même s'il venait du cabinet du ministre de l'Intérieur, Charles Brune, cette nomination marquait un tournant dans l'approche française de la coordination du renseignement. Certes, sa mission ne dura que le temps du passage de Michel Debré au gouvernement. Mais elle détermina les quarante années qui suivirent. D'abord, elle faisait du Premier ministre le pivot entre les services et le politique [50] ; mais le désintérêt des différents occupants de l'hôtel Matignon, à commencer par Michel Debré [51], laissa surtout la bride légère sur les services. Ensuite, l'autorité de Melnik, corrélation directe de l'indifférence du chef du gouvernement, sur ce domaine particulier de l'action internationale de la France , incita paradoxalement les pratiques parallèles, depuis les menées barbouzardes jusqu'aux différents réseaux qui s'installèrent à l'ombre des politiques, tels ceux de Jacques Foccard, Guy Penne, François de Grossouvre ou Gilles Ménage... Enfin, elle rappelait la fragilité de toute entreprise de coordination, à savoir son entière dépendance du bon vouloir du politique. Se posent les limites démocratiques de l'exercice... en France tout du moins.

Le successeur de Michel Debré, Georges Pompidou tenta d'inverser cette tendance en donnant une réalité au Comité interministériel du renseignement (CIR), créé par l'ordonnance de janvier 1959 fixant l'organisation générale de la Défense. Le 17 octobre 1962, il prenait le décret 62-1208 qui en fixait sa composition et ses attributions [52]. Le Secrétaire général de la défense nationale (SGDN) en assumait le secrétariat et la position du Premier ministre s'en trouvait renforcée. Le rattachement du SDECE au ministère de la Défense, en janvier 1966, ne changea rien quant à son architecture interne. Pourtant, la structure se révéla bientôt n'être qu'une coquille vide. Sans volonté des différents ministres [53] de l'animer, il sombra rapidement dans l'oubli. L'alternance à la tête de l'Etat et la volonté d'en finir avec le SDECE ne le ranimèrent pas. Fin décembre 1989, en évoquant la possibilité d'un Conseil national sécurité, Michel Rocard tenta en vain de le réveiller. Après les vagues d'attentats du début des années 1980, qui suscita des déjeuners « de travail dans le pavillon de musique de l'hôtel Matignon, au fond du parc » [54], il fallut la première guerre du Golfe (1990-1991), puis la guerre contre le terrorisme (depuis 2001) pour qu'à nouveau les politiques s'y intéressassent. Ecartant l'idée d'une fusion entre les services, Dominique de Villepin insista souvent sur la nécessité d'une coopération dans ce domaine. Mais il ne créa en 2004 qu'un conseil du renseignement intérieur (CRI).

Pourtant, les différents responsables du renseignement extérieur qui laissèrent des témoignages, à l'exception de Pierre Marion [55], plaidèrent tous pour l'édification, en France, d'un véritable outil de coordination « d'un certain nombre de ministères ou de services qui (...) ne sont pas des modèles de jeux d'équipe » [56]. Alexandre de Marenches pensait aux équipes de l'Intérieur, des Affaires étrangères et de la Défense. Cinq ans après quitté le SDECE, il proposait « un directeur général pour le Renseignement extérieur et un directeur général du contre-espionnage. A ce moment-là, la coordination pourrait s'effectuer » [57]. Inévitablement influencé par la pensée de Michel Rocard qui l'avait nommé, mais également par les quatre années passées à la tête de la DGSE, Claude Silberzahn faisait écho en tout point à cette idée de « Conseil national de sécurité » émise par son lointain prédécesseur, qu'il préférait appeler « Conseil de sécurité et de police extérieure » [58].

La communauté française du renseignement postulée en 2008 [59]
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Il manquait seulement une volonté politique supérieure pour que cette idée progresse. Devenu Président de la république, Nicolas Sarkosy, semblait avoir entendu ces propositions. En procédant au regroupement les Renseignements généraux et la DST dans une même entité, appelée Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) [60], et en annonçant la création d'un Conseil national du renseignement (CNR), il faisait montre d'une volonté politique en direction d'une véritable coordination de ces activités. Mais à y regarder de plus près, tant du point de vue des membres [61] de ce dernier que de ses missions, il ne fait que réinventer le CIR. Le seul changement, mais il est double, réside dans la nomination d'un coordinateur du renseignement, attaché à la présidence de la République. Il met fin à la primauté du Premier ministre, mais il en revient à la politique des années 1959-1962. De ce point de vue, au lieu d'être une avancée, cette réforme ne change rien. L'instrument est créé mais, plus que jamais, il reste l'instrument du politique. Quid de la coordination ?

La coordination du renseignement en France repose sur une triple illusion. La première est de croire que la coordination des divers services de renseignement se décrète. L'histoire des services français montre bien qu'elle n'a réellement été possible qu'au moment de graves crises internationales (guerres, bolchevisme, terrorisme). La Guerre froide n'a pas marqué en France une évolution en raison des conflits de la décolonisation qui occupent les services jusqu'en 1962. Les mauvaises habitudes et la spécialisation sur l'Afrique qui s'ensuivit n'ont fait que renforcer l'apparition de clans. La comparaison avec le fonctionnement de la communauté de renseignement américaine montre encore, si besoin est, que l'habitude de travailler ensemble ne suffit pas à éviter les luttes d'influence et les mesquineries ; la surprise du 11 Septembre est en le plus parfait exemple. La seconde illusion est de croire dans les vertus d'une gestion au plus haut niveau. La stupéfaction de Pierre Marion, lorsqu'il se présente auprès des différents décideurs politiques à l'été 1981, serait la même près de trente ans plus tard. Malgré les efforts de communication des services [62], les élites françaises sont toujours aussi peu réceptives. Sur les quatre derniers présidents de la Ve république, seul Nicolas Sarkosy semble vouloir prendre les décisions susceptibles de permettre aux services de travailler dans le nouvel environnement géopolitique. Mais son insistance sur le renseignement spatial, comme sa fascination pour les Etats-Unis, laissent craindre à une lubie, plutôt qu'à une réelle conversion pour la coordination. Enfin, la dernière illusion laisse paraître une trop forte personnalisation pour ne pas s'interroger sur l'avenir. Le mandat du Président de la république est limité constitutionnellement dans le temps. Celui du coordonnateur du renseignement, désigné le 21 juillet 2008 et qui a fait l'objet d'un arrêté de la Présidence de la république deux jours plus tard [63], le diplomate Bernard Bajolet, l'est simplement politiquement, puisque « point d'entrée auprès du président de la République ».


  • [1] Cf. Christopher Andrew, Secret Service. The Making of the British Intelligence Community (Londres, Heinemann, 1985).
  • [2] (Paris, Odile Jacob, 2008), p. 137, http://www.premier-ministre.gouv.fr/IMG/pdf/livre_blanc_tome1_partie2.pdf, p. 13.
  • [3] Cf. Gérald Arboit, Michel Mathien, « Médias et exploitation politique des services du renseignement », Annuaire français de relations internationales , 2005, n° 6, pp. 955-967, http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/69_955-967.pdf.
  • [4] http://www.defense.gouv.fr/dgse/decouverte/positionnement/la_communaute_francaise_de_renseignement/la_communaute_francaise_du_renseignement
  • [5] op. cit. , p. 139, http://www.premier-ministre.gouv.fr/IMG/pdf/livre_blanc_tome1_partie2.pdf, p. 15.
  • [6] Sébastien Laurent, « Aux origines de la "guerre des polices" : militaires et policiers du renseignement dans la République (1870-1914) », Revue historique , 2005, t. 606, n° 4, pp. 779-783 [article republié dans Frédéric Guelton, Abdil Bicer (dirs.), Naissance et évolution du renseignement dans l'espace européen (1870-1940). Entre démocratie et totalitarisme (Vincennes, Service historique de la Défense, 2006), pp. 28-31].
  • [7] Martin S. Alexander, « Did the Deuxieme Bureau Work ? The Role of  Intelligence in French Defence Policy and Strategy, 1919-1939 », Intelligence and National Security , avril 1991, vol. 6, n° 2, pp. 293-333 et Marc-Olivier Baruch, Vincent Duclert (dir.), Serviteurs de l'Etat. Une histoire politique de l'administration française 1875-1945 (Paris, La Découverte, 2000).
  • [8] Eric Denécé, « Le renseignement, plus que jamais une priorité nationale », Le Figaro  du 11 juillet 2008 et « Le président et le renseignement », éditorial du site du CF2R, 8 juillet 2008, http://www.cf2r.org/fr/editorial-eric-denece-lst/le-president-et-le-renseignement.php
  • [9] Cf. Gérald Arboit, « L'affaire avant l'Affaire : le discrédit du colonel Vincent, chef de la section de statistique de l'état-major de l'Armée », CF2R, juin 2008, http://www.cf2r.org/fr/notes-historiques/l-affaire-avant-affaire-le-discredit-du-colonel-vincent-chef-de-la-section-de-statistique-de-etat-major-de-ar.php#_ftn35
  • [10] SHD/DAT, 9 N 19. Cf. aussi 7 N 674, circulaires de Boulanger aux comandants de corps des 14 août et 22 décembre 1886.
  • [11] Sur le carnet B, cf. la classique étude de Jean-Jacques Becker, Le carnet B. Les pouvoirs publics et l'antimilitarisme avant la guerre de 1914 (Paris, Klincksieck, 1973) et celle de Louis N. Panel, Gendarmerie et contre-espionnage (1914-1918) (Maisons-Alfort, Service historique de la Gendarmerie nationale, 2004).
  • [12] SHD/DAT, 7 N, Fonds Moscou, 1129/7-1, Deuxième bureau, « Note sur la participation au service spécial du personnel de l'Intérieur » du 18 mars 1913. Cf. aussi l'instruction secrète 7000 SCR 2/11 du 1er octobre 1924 prise par le ministère de l'Intérieur [Claude Faure, Aux services de la république. Du BCRA à la DGSE (Paris, Fayard, 2004), p. 23].
  • [13] Cf. Chantal Aubin, « Contre-espionnage et sécurité intérieure pendant les années 1930 : structures, défis et réponse », Frédéric Guelton, Abdil Bicer, Naissance et évolution du renseignement dans l'espace européen (1870-1940). Entre démocratie et totalitarisme (Vincennes, SHD, 2006), pp. 247-276.
  • [14] Des documents de la Section de centralisation de renseignement portent ainsi des annotions « Prière de ne pas communiquer ce renseignement à la Sûreté nationale afin de ne pas brûler l'informateur » ou la marque du cachet « Sûreté nationale non-informée » (naturellement, le cachet « Sûreté nationale informée » existe) [SHD/DAT, op. cit. , 210/2048, passim ].
  • [15] Claude Faure, op. cit. , pp. 138-139. Le SRA avait été institué par un décret du général de Gaulle du 4 octobre 1943. Placé sous les ordres du général d'aviation Gabriel Cochet, il devait se composer de trois entités : le Centre de renseignements et d'action (CRA), les Services extérieurs de renseignement (SER) et un détachement du BCRA ; les deux premiers devaient superviser les services du général Giraud. Ajouté au mode particulier de commandement du général Cochet, ces spécificités conduisent à un blocage et, de fait, à exclure toute mise en œuvre opérationnelle. Le général Cochet fut muté à l'état-major du général Koenig.
  • [16] Propos de Gaston Deferre, ministre de l'Intérieur, à Pierre Marion, nouveau directeur du SDECE, en juin 1981, cité par Pierre Marion, La Mission impossible : à la tête des services secrets (Paris, Calmann-Lévy, 1991) , p. 190.
  • [17] http://www.defense.gouv.fr/layout/set/popup/content/view/full/87797
  • [18] « Participation de l'interrégion de Lille à Gymont 84 », La Vie de la Douane , février1985, n° 199, p. 44.
  • [19] Cf. Jacques Mortane, Douaniers en mission . La guerre secrète (Paris, Baudinière, 1933).
  • [20] Cf. Philippe Defins, « Le rôle et les missions de Tracfin », L'ENA hors les murs , octobre 2006, n° 365, pp. 21-23.
  • [21] Christine Ockrent, Alexandre de Marenches, Dans le secret des Princes (Paris, Stock, 1986), p. 204.
  • [22] Guy Georgy, « la diplomatie française et le renseignement », Pierre Lacoste (dir.), Le renseignement à la française (Paris, Economica, 1998), p. 509.
  • [23] Tristan d'Albis, « Ambassade et renseignement : l'impossible coordination », L'ENA hors les murs , octobre 2006, n° 365, pp. 28-29.
  • [24] Christine Ockrent, Alexandre de Marenches, op. cit. , p. 137.
  • [25] Cf. Jean-Marc Berlière, L'institution policière en France sous la IIIe république (1875-1914) , Doctorat, Histoire, Université de Bourgogne, 1991
  • [26] Pierre Marion, op. cit. , p. 158.
  • [27] Cf. Jean-Marc Berlière, Le monde des polices en France, XIXe-XXe siècles (Bruxelles, Complexe, 1996).
  • [28] Henri Navarre, Le Service de renseignements 1871-1944 (Paris, Plon, 1978), p. 98
  • [29] La Direction générale des services spéciaux (DGSS), constituée le 27 novembre 1943 pour coordonner et fusionner les différents services de la France combattante, était directement rattachée au président du CFLN ; le 3 juin 1944, le général de Gaulle transformait le CFLN en Gouvernement provisoire de la république française (GPRF). Ainsi le renseignement militaire passa de la responsabilité de l'état-major des Armées à président du Conseil sous la IVe république.
  • [30] Institué par le décret du 20 août 1899, ce service, sans moyens autonomes, avait disparu en 1907, avant de renaître dans l'entre-deux-guerres, à la faveur de la recrudescence des ingérences allemandes en France et de l'arrivée au pouvoir de Hitler. Les décrets des 28 avril et 13 juin 1934 le firent renaître, mais ce ne fut qu'à partir de 1937 que la Surveillance du territoire (ST) se vit doter de réels moyens. Elle fut dissoute lors de l'entrée des Allemands en zone libre, dès novembre 1942. Elle se reconstitua provisoirement en août 1944.
  • [31] Décret 66-66 du 22 janvier 1966, Journal officiel du 23 janvier 1966.
  • [32] Cité par Claude Faure, op. cit. , p. 348.
  • [33] Une affaire de mœurs qui toucha la femme de Georges Pompidou, dans le but de nuire aux ambitions personnelles de son époux. Cf. Jean-Pax Méfret, Une sale affaire : Markovic, Marcantoni, Delon, Pompidou et les autres... (Paris, Pygmalion, 2007).
  • [34] Claude Faire, op. cit. , p. 444.
  • [35] Pierre Marion, op. cit. , pp. 170-171.
  • [36] Décret 82-306 du 2 avril 1982, Journal officiel du 4 avril 1982.
  • [37] Le 10 juillet 1985, l'explosion du navire amiral de l'organisation écologiste Greenpeace , le Rainbow Warrior, engagé dans la campagne antinucléaire dans le Pacifique-sud ébranle le gouvernement français, mettant le président Mitterrand en difficulté et amenant le ministre de la Défense, Charles Hernu, et le directeur général de la sécurité extérieure, l'amiral Pierre Lacoste, à la démission.
  • [38] Pendant la IIIe république, jusqu'à la Première Guerre mondiale, sauf rares exceptions (1888-1892, 1898-1899, 1904-1906, 1911-1915), il était de tradition de confier ce portefeuille à un officier général.
  • [39] René Goblet, « Souvenir de ma vie politique : l'affaire Schnaebele », Revue politique et parlementaire , 1928, t. 137, n° 408, p. 180.
  • [40] Ce jeune polytechnicien (1849-1894) avait été le précepteur des enfants du prince de Chimay, Marie Joseph Guy Henri Philippe de Riquet de Caraman. Ce dernier, devenu ministre des Affaires étrangères de Belgique en 1884, en avait fait son secrétaire particulier. En novembre 1887, grâce à la complicité d'un membre du cabinet, chargé de dépouiller la presse, George Nieter, il parvint à obtenir une copie d'un rapport du consul général belge à Sofia et d'une correspondance du prince-élu de Bulgarie, Ferdinand de Saxe-Cobourg et Gotha, à sa cousine la comtesse de Flandres, Marie, Louise, Alexandrine, Caroline de Hohenzollern-Sigmaringen. Transmis au ministre français des Affaires étrangères, Emile Flourens, ces documents révélant les dessous de la politique allemande en Bulgarie furent communiqué, par l'intermédiaire de Julius Hansen, au tsar ; cet agent semi-officiel de l'ambassade russe de Paris emporta cette documentation à Copenhague, où elle fut confiée à la princesse Marie d'Orléans, l'épouse du prince Waldemar de Danemark, frère de la tsarine Maria Fiodorovna. Ces informations furent transmise au prince Serge Alexandrovich Obolensky, officier de la Garde impériale russe, à l'occasion d'un pique-nique auquel participait le tsar. Elles contribuèrent à entamer le système bismarckien et inaugurèrent un rapprochement avec Paris [Joseph Vincent Fuller, Bismarck's Diplomacy at Its Zenith (Cambridge, Harvard University Press, 1922), pp. 225-228].
  • [41] Cf. Gérald Arboit, « L'affaire avant l'Affaire : le discrédit du colonel Vincent, chef de la section de statistique de l'état-major de l'Armée », CF2R, juin 2008, http://www.cf2r.org/fr/notes-historiques/l-affaire-avant-affaire-le-discredit-du-colonel-vincent-chef-de-la-section-de-statistique-de-etat-major-de-ar.php.
  • [42] Cf. général André Bach, L'armée de Dreyfus. Une histoire politique de l'armée française de Charles X à « l'Affaire » (Paris, Tallandier, 2004), pp. 411-431.
  • [43] On ne peut manquer d'y voir quelques réminiscences dans les accusations à l'encontre de Louis Malvy à partir de juillet 1917 [Archives de la Préfecture de Paris, BA 1, 2130, dossier Malvy]... et qui finit par emporter également Ladoux en octobre [Raymond Poincaré, Au service de la France : neuf années de souvenirs , IX, L'année trouble (Paris, Plon, 1926), pp. 335 (25 octobre 1917), 337 (26 octobre 1917), 354 (7 novembre 1917)].
  • [44] Georges Ladoux, Les chasseurs d'espions. Comment j'ai fait arrêter Mara-Hari (Paris, Le masque, 1932), pp. 126-127.
  • [45] SHD/DAT, 7 N 884, Instructions pour application de l'arrêté ministériel relatif à la création d'une section des questions économiques au sous-secrétariat d'Etat du 2 décembre 1915 : « Il vient d'être créé à l'état-major de l'Armée un bureau qui centralise toutes les questions relatives au renseignement » .
  • [46] Ibid. , Note du colonel Goubet relatif au fusionnement des 2e et 5e Bureaux.
  • [47] Note 1211/EMP/FFL.
  • [48] Parallèlement à un  plan de défense de l'Indochine, le général Mordant adopte, dès sa nomination en août 1944, un plan de résistance impliquant une structure « actions » et « renseignement » [Cf. Fabienne Mercier, « Organisation et unification des services de renseignement français en Indochine et en Chine (1940-1944) » et « De Gaulle, le renseignement et l'action en Indochine », Renseignement et opérations spéciales , n° 1, mars 1999, pp. 39-61, et n° 3, novembre 1999, pp. 75-105 ; Jean Deuve, « Les missions du SR d'un groupement de guérilla (province de Vientiane, Laos, 1945) » et « La section de guerre psychologique du royaume du Laos (avril 1953-décembre 1954) », Renseignement et opérations spéciales , n° 4, mars 2000, pp. 89-115, et n° 6, novembre 2000, pp. 59-106 ; Philippe Raggi, « Une vie de guérilla au service de la France : interview du colonel Jean Jassi », Renseignement et opérations spéciales , n° 4, mars 2000, pp. 117-140].
  • [49] L'expression est de Claude Faure, op. cit. , p. 308.
  • [50] Il est fixé par l'article 13 de l'ordonnance 59-147 du 7 janvier 1959 fixant l'organisation générale de la Défense [ Journal officiel de la république française , n°, du 10 janvier 1959, pp. 691-694] : « Sous l'autorité du Premier ministre, l'orientation et la coordination des services de documentation et de renseignement sont assurés par un Comité interministériel du renseignement » .
  • [51] Sur la longue durée, seul Michel Rocard (1988-1991) semble avoir montré quelque intérêt en la matière [Cf. Claude Faure, op. cit. , pp. 549-552], se rendant pour la première fois au siège de la DGSE, les 20 décembre 1988 et 23 août 1990, et incitant le président François Mitterrand à relancer le Comité interministériel du renseignement ; son chef de cabinet, Jean-Paul Huchon, présidait un comité permanent du renseignement. Après son départ de Matignon, il continua à promouvoir le renseignement. En 1996, il intervint longuement au Sénat dans le débat sur le budget du Secrétariat général de la défense nationale, s'inquiétant de ne pas retrouver dans la liste de ses cinq nouveaux pôles d'activité « la fonction de coordination du renseignement » . A partir de 2007, il soutint le projet du président Nicolas Sarkosy de Conseil national de sécurité [cf. Michel Rocard, « Pour une politique de renseignement », Le Figaro du 7 mars 2008, http://www.lefigaro.fr/debats/2008/03/07/01005-20080307ARTFIG00002-pour-une-politique-de-renseignement.php].
  • [52] Journal officiel de la république française du 19 octobre 1962, p. 12204.
  • [53] Les ministres de la Défense, de l'Intérieur, des Affaires étrangères, de l'Economie, des Finances, du Budget, de l'Industrie, de la Recherche, des Télécommunications, de l'Espace, des Départements et territoires d'outre-mer et, en tant que de besoin, les autres membres du Gouvernement. En 2003, un haut responsable chargé de l'intelligence économique est invité à y assister [article 2 de l'ordonnance du 7 janvier 1959, modifiée par les décrets n° 89-258 du 20 avril 1989 ( Journal officiel de la république française , n°, du 23 avril 1989, p. 5229), n° 2003-1230 du 22 décembre 2003 ( Journal officiel de la république française , n° 297, du 24 décembre 2003, p.  22056) et n° 2007-584 ( Journal officiel de la république française , n° 96, du 24 avril 2007, p. 39030)].
  • [54] Christine Ockrent, Alexandre de Marenches, op. cit. , p. 281.
  • [55] Même s'il rappela, à l'occasion de l'attentat de la rue des Rosiers (9 août 1982), « ses demandes répétées de création d'un véritable organe de coopération » [ op. cit. , p. 213]. La seule réaction politique et opérationnelle fut la création de l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste ( UCLAT ) le 8 octobre 1984.
  • [56] Ibid. , p. 307.
  • [57] Ibid. , p. 308.
  • [58] Claude Silberzahn, op. cit. , p. 315.
  • [59] Ibid.. , p. 141, et http://www.premier-ministre.gouv.fr/IMG/pdf/livre_blanc_tome1_partie2.pdf, p. 17.
  • [60] Décret n° 2008-609 du 27 juin 2008 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale du renseignement intérieur, Journal officiel de la république française , n° 150, du 28 juin 2008, texte 4, 2 pages.
  • [61] « Le Conseil national du renseignement, présidé par la Président de la République, réunira en formation plénière le Premier ministre, les ministres de l'Intérieur, de la Défense, des Affaires étrangères, de l'Economie et du Budget - le cas échéant d'autres ministres, en fonction des sujets traités -, le coordinateur national du renseignement, les directeurs des services et le secrétaire général de la défense et de la sécurité national, qui assurera son secrétariat » [ Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale , op. cit. , pp. 139-140, http://www.premier-ministre.gouv.fr/IMG/pdf/livre_blanc_tome1_partie2.pdf, pp. 15-16].
  • [62] Il n'est qu'à voir le plan-médias de la DGSE en 2003-2004 : communication interne ( Armée d'aujourd'hui ), communication externe (TF1 et France 2) et « placement de produit » ( Agents secrets de Frédéric Schoendorfer).
  • [63] Journal officiel de la république française n° 182 du 6 août 2008, texte 1.

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