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NOTE HISTORIQUE N°21
NOTES HISTORIQUES N°21
HISTOIRE DU RENSEIGNEMENT : L'ACCÈS AUX SOURCES

Gérald Arboit
30-12-2008

Les sources de l'histoire du renseignement sont-elles particulières ? Le législateur français ne semble pas le penser, bien que les débats entourant les discussions[1] autour de la nouvelle loi relative aux archives, adoptée le 15 juillet 2008, aient pu le laisser penser[2]. Mais ces derniers étaient plus à mettre sur le compte d'une notion du « secret » comprise « à l'américaine[3] », comme une restriction de l'accès du public à l'information archivistique, plutôt que sur une volonté de distinguer les sources de l'activité « secrète » des services spéciaux de la république. Et contrairement à une croyance journalistique prégnante, cette histoire n'est pas repoussée au-delà d'un délai de cent ans, mais toujours régie par les mesures légales et dérogatoires.

La loi fixe deux délais pour les archives de services de renseignement[4]. Le premier (al. 3) est de

 « cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, pour les documents dont la communication porte atteinte au secret de la Défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou à la protection de la vie privée »

Quant au second (al. 5), il est à rapprocher d'un souci de protéger la vie privée, puisqu'il concerne les

« documents couverts ou ayant été couverts par le secret de la Défense nationale dont la communication est de nature à porter atteinte à la sécurité de personnes nommément désignées ou facilement identifiables. »

Cette précaution tend à protéger les officiers et les agents des services spéciaux, ainsi qu'indicateurs et aviseurs de police et de douane. Quant au « secret », effectivement présent dans le texte, il ne se rapporte que deux fois à la Défense nationale, contre sept fois aux données statistiques ; et encore dans cinq cas, il ne s'agit que d'un rappel à un ancien texte[5]. Mieux, celui touchant la vie privée se trouve remplacé par une simple « protection ». Les trois autres secrets concernent les « délibérations du gouvernement », le commerce et l'industrie, ainsi que le médical.

   Définitivement, les sources de l'histoire du renseignement ne sont pas particulières. D'ailleurs, les archives des services spéciaux de la Défense nationale sont ouvertes en France au moins jusqu'en 1948[6], en vertu de l'ancien délai de communicabilité de soixante ans, au plus jusqu'en 1983. D'ailleurs, une histoire du renseignement - et non du secret comme d'aucun l'appellent improprement - s'est déjà constituée dans les cadres légaux anciens, profitant au besoin de dérogations accessibles plus facilement que ce qu'en disent les rumeurs.

    Pour autant, le régime libéral des archives françaises des services de renseignement, comme d'ailleurs des autres administrations, ne se rapproche que de loin du système du Freedom of Information Act (FOIA), texte américain inspiré d'une législation suédoise datant de 1776. Par cette procédure adoptée le 4 juillet 1966, pour les quatre-vingt dix ans de l'indépendance plutôt qu'en pleine guerre du Vietnam, les administrations fédérales, dont la CIA, ont l'obligation de répondre aux demandes d'information de n'importe qui, quelle que soit sa nationalité. Près de quatre-vingt pays ont adopté ce système, mais avec des limitations particulières à chaque pays. En France, il se limite aux seuls documents administratifs, à l'exclusion des documents législatifs et judiciaires, avec des délais d'un mois. Mais on ne compte pas, aux Etats-Unis, les mesures restrictives ni les caviardages, qui rendent les documents, certes déclassifiés, mais inutilisables. Sauf à les obtenir auprès d'une autre administration...

Aux origines de la lutte anti-terroriste américaine

Ce genre de péripéties est arrivé pour un Weekly Situation Report on International Terrorism du 17 décembre 1974. Il émanait du Cabinet Committee to Combat Terrorism (CCT), institué par l'administration Nixon après une série d'attentats sanglants - comme ceux des Jeux olympiques de Munich, contre les athlètes israéliens, le 5 septembre 1972 - et de détournements d'avions. Les Etats-Unis avaient décidé d'unir les efforts des différentes agences fédérales luttant contre le terrorisme. Par-dessus tout, les départements d'Etat, de la Justice, de la Défense, du Trésor, des Transports, ainsi que la CIA et le FBI, devaient travailler de manière constante et coordonnée[7]. Cette décision du président Richard Nixon fondait toute la stratégie contemporaine des Etats-Unis en la matière. Le 25 septembre 1972, sous la direction du secrétaire d'Etat, William P. Rogers, un groupe de travail du cabinet présidentiel fut institué, auquel participaient les conseillers pour les affaires de sécurité nationale, Henry A. Kissinger (successeur de Roberts en 1973), et pour les affaires intérieures, John Ehrlichman ; l'ambassadeur Armin Meyer, nommé pour l'occasion Conseiller spécial du secrétaire d'Etat pour combattre le terrorisme, en conduisait les débats jusqu'à la dissolution du groupe en septembre 1977.

Ses missions étaient de cinq ordres :

  • coordonner l'action des agences fédérales pour prévenir le terrorisme, y compris les efforts de renseignement et la protection des personnels et bâtiments diplomatiques américains à l'étranger et étrangers aux Etats-Unis ;
  • évaluer ces programmes et, le cas échant, proposer de nouvelles méthodes ;
  • préparer des procédures de réaction rapide aux actes de terrorisme ;
  • proposer les programmes à financer à l'Office of Management and Budget ;
  • rendre compte régulièrement de ce suivi au président [8].

En 1974, le CCT coordonnait l'action de 21 agences et administrations fédérales[9]. Ses 101 réunions[10] avaient été suivies à chaque fois par une centaine de fonctionnaires et de militaires de haut rang. Derrière cette impression d'efficacité, se cachait pourtant des disfonctionnements inévitables. La confidentialité des informations classifiées n'était pas toujours préservée, ce qui amenait nombre d'agences à ne pas partager tous leurs renseignements avec le comité. De même, l'ampleur des effectifs imposait un effort de coordination à l'intérieur même du comité. Un bureau exécutif fut donc mis en place et décida de ne plus travailler qu'avec les agences et administrations réellement impliquées dans la lutte contre le terrorisme : les départements d'Etat, de la Justice, de la Défense, du Trésor et de l'Energie, ainsi que la CIA, le Joint Chief of Staff, le National Security Council et la Federal Aviation Administration[11].

A l'été 1975, l'American Society of International Law fut chargée par le département d'Etat d'évaluer les réponses américaines au terrorisme international. En février 1977, son rapport jugeait le travail du CCT performant. Toutefois, il estimait que son manque d'autorité face aux départements, agences et administrations fédérales entravait son activité de coordination. Sept mois plus tard, trois entités issues du National Security Council le remplaçaient, la Special Coordination Commission, l'Organization for the Response to Terrorist Incidents et l'Organization for Anti-terrorism Planning[12].

Un document du Cabinet Committee to Combat Terrorism

Pour informer le Président, le CCT publiait, chaque mardi, un rapport, le Weekly Situation Report on International Terrorism. Ce document était également diffusé auprès de ceux qui avaient besoin de le connaître, sa « transmission [étant] contrôlée » et excluant les personnels « à l'étranger » et, évidemment, les « étrangers », fussent-ils des alliés. Chaque numéro était tiré à plus de cent exemplaires. En dernière page figurait la liste de distribution : l'ambassadeur Lewis B. Hoffacker (département d'Etat), le général Benjamin O. Davis Jr. (Transport), Robert F. Ellsworth (Défense), James M. Frey (Office of Management and Budget), le colonel Richard T. Kennedy (National Security Council), David R. Macdonald (Trésor), Kevin T. Maroney (Justice), Herbert K. Reis (Mission américaine près les Nations unies), Geoff C. Shepard (Domestic Council), W. Raymond Wannall (FBI)[13]. S'ajoutait un destinataire à la CIA, bien anonymisé par les archivistes en vertu de la loi[14].

Le rapport du 17 décembre 1974 était l'avant dernier de l'année ; une note dactylographiée sur la couverture de l'exemplaire destiné au président Gérald Ford précisait que le Weekly Situation Report on International Terrorism ne paraîtrait pas la semaine de Noël et que le prochain numéro parviendrait au Cabinet présidentiel le 31 décembre suivant. Immédiatement après la couverture ornée du sceau présidentiel, une notice imprimée renouvelait les restrictions de diffusion, renforcée d'une interdiction de publication et de citation. Elle précisait aussi que les dernières données contenues dans le document dataient du 16 décembre. En outre, elle  indiquait que

« l'information pour cette publication [était] basée sur les contributions de certaines agences représentées dans le groupe de travail du Cabinet Committee to Combat Terrorism. Le groupe de travail est composé de représentants des départements d'Etat, de la Défense, de la Justice, des Transports et de Trésor, du Conseil intérieur, du Federal Bureau of Investigation, du National Security Council, de l'Office of Management and Budget, de la Mission américaine aux Nations unies, de la Central Intelligence Agency. » 

Le Weekly Situation Report on International Terrorism se composait ensuite de dix-huit pages ; les deux premières, non numérotées, comportaient le sommaire. Le document se composait de trois parties : quatre pages d'« articles », une de « notes » et, sur dix pages, trois séries d'annexes, reprenant la chronologie des « actes terroristes internationaux significatifs » de la période écoulée depuis le 10 décembre (une page), les « plans et les menaces terroristes » (huit pages) ainsi que les « cibles potentielles aux Etats-Unis et à l'étranger » (une page). L'annexe B témoignait d'une vision du monde conforme à l'époque et aux engagements internationaux des Etats-Unis : défenseurs de l'« hémisphère occidental », ils étaient impliqués en « Europe », surveillaient le « Moyen-Orient » et l'« Afrique » et combattaient l'influence communiste en « Asie ».

Les enjeux d'une déclassification

L'acte de déclassifier, tout comme celui de classifier, n'est pas neutre. Naturellement, il n'est pas évident d'en estimer les justifications, dans un sens comme dans l'autre. En France, la Commission consultative du secret de la Défense nationale reconnaissait dans son Bilan 1998-2004 que « certaines classifications lui paraissaient abusives, et parfois même infondées ». Et de citer les exemples de compte-rendu rédigé à partir d'articles de presse, des articles de presse, mais surtout de la négligence des administrations classifiant des dossiers « par excès de précaution »[15] ; une pratique que la loi du 15 juillet 2008 semble encourager puisqu'il suffit maintenant qu'un document soit classifié pour que l'ensemble du dossier devienne incommunicable avant un délai plus long. Cette habitude n'est pas proprement hexagonale. Le secrétaire exécutif du National Security Council des années Reagan, Rodney McDaniel, estimait devant une commission d'enquête américaine que seuls 10 % des classifications l'étaient pour « une légitime protection des secrets »[16].

Des deux côtés de l'Atlantique, à la base de ces activités se trouve toujours l'impératif de sécurité nationale. Il s'agit d'une raison pour empêcher la communication normale de documents au bout de vingt-cinq ans en France. Aux Etats-Unis , il offre aux agences fédérales une exemption au FOIA. Dans ce pays, les questions relatives aux « sources et méthodes » du renseignement, notamment les interceptions de communications (COMINT), le budget et le personnel des agences concernées, constituent de véritables « icônes de la classification », ainsi nommées dans la communauté archivistique américaine[17]. Pourtant, la meilleure des raisons semble être la subjectivité du processus de classification. Souvent, un document qu'un archiviste jugera sensible et se refusera à laisser passer dans le domaine public, un autre ne le considérera pas si exceptionnel et autorisera sa divulgation.

C'est bien ce qui s'est produit autour Weekly Situation Report on International Terrorism du 17 décembre 1974. Cette note du CCT a été déclassifiée deux fois, le 18 juin 1997 et le 8 septembre 1999, par deux services différents, la Bibliothèque présidentiel Gerald R. Ford[18] puis la CIA[19]. Dans les deux cas, un archiviste des National Archives and Record Administration, habilité à travailler sur les fonds du renseignement, s'est prononcé sur la même copie. Et les résultats ont été différents.

La raison de la subjectivité des archivistes vient de la provenance des deux copies. La première sort des dossiers d'une avocate du cabinet présidentiel - Barbara « Bobbie » Greene Kilberg - arrivée à la Maison-Blanche en juillet 1975, soit sept mois après la diffusion du Weekly Situation Report on International Terrorism. Ce que l'archiviste ne soupçonnait pas en 1997 - parce qu'il ne connaissait pas l'histoire de ce fonds, sinon que l'interessée n'était restée que deux ans au service du président Ford - c'est que Bobbie Greene Kilberg hérita, à son entrée en fonction à Washington, de dossiers de ses collègues avocats présidentiels[20]. Parmi eux, Jay French, un assistant du Conseil du Président, Philip Buchen, mais aussi des associés comme James Wildrotter, en charge des questions de CIA[21]...

Pour le premier archiviste, si Bobbie Greene Kilberg était en possession de ce document, cela signifiait qu'il ne pouvait contenir de l'information sensible. Tout juste supprima-t-il le titre du premier « article » et biffa-t-il dix passages (quatre-vingt onze lignes). Inversement, pour l'archiviste de 1999, le fait que la copie sorte des dossiers de la direction de la Division des opérations de l'Agence indiquait inévitablement que la matière était sérieuse, encore 25 ans après les prévisions contenues dans le rapport.

Ainsi, la copie de la CIA ne comporte pas, en première page, la mention dactylographiée annonçant le prochain rapport et semble altérée d'une information que même la comparaison avec celle de Bobbie Greene Kilberg ne permet d'identifier. Peut-être une annotation manuscrite ? Curieusement, la notice imprimée sur la deuxième page a été noircie. Mais il laisse « en clair » le titre du premier « article » ; il concerne « les pirates de la British Airways et sept autres terroristes apparemment en Libye »[22].  La surprise vient du fait que la page B-VI-1, consacrée aux « cibles potentielles aux Etats-Unis et à l'étranger », a été noircie.

Les raisons justifiant l'acte de l'archiviste demeurent inconnues. Peut-être n'avait-il pas le sens de l'humour ? Que disait cette section parfaitement lisible sur l'exemplaire présidentiel, que reprend d'ailleurs la CIA sur son site FOIA ?

« Une nouvelle organisation d'essence incertaine, utilisant le nom de "Groupe du Martyr Ebenzer Scrooge" prépare le sabotage du vol annuel de l'avion du gouvernement du Pôle Nord. Le Premier ministre et commandant du vol S. Claus a été averti et des mesures de sécurité sont coordonnées internationalement par un groupe de travail du CCT ».


  • [1] Cf. un bon éclairage dans « Les archives en France, bouleversements et controverses », Histoire@Politique. Politique, culture, société, n° 5, mai-août 2008, www.histoire-politique.fr/documents/05/pistes/pdf/
    HP5-pistesetdebats-pdf.pdf
  • [2] Loi n° 2008-696 relative aux archives, du 15 juillet 2008, Journal officiel, n° 164 du 16 juillet 2008,
    www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?
    numjo=MCCX0400123L
  • [3] Cf. Henry A. Waxman, Secrecy in the Bush Administration, 17 septembre 2004, disponible sur les sites Internet
    oversight.house.gov/features/secrecy_report/pdf/pdf_secrecy_report.pdf
    et www.fas.org/sgp/library/waxman.pdf
  • [4] Art. 17 modifiant Art L-213-2 du Code du Patrimoine, « Régime de communication,
    http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=0C6140304760E65C700C70394
    DA0C4F6.tpdjo05v_2?idSectionTA=LEGISCTA000006159942&cidTexte=
    LEGITEXT000006074236&dateTexte=20081221
  • [5] Art. 25, l'article 6 de la loi no 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.
  • [6] Ainsi dans les séries Q (Secrétariat général de la défense nationale - SGDN - et services rattachés), les sous-séries 9 Q, renseignement, et 10 Q, centre d'exploitation du renseignement scientifique et technique ; R (cabinet du ministre de la défense et de ses services rattachés), 10 R, direction générale du service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE), direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ; S (Etat-major des armées, des services rattachés et des structures opérationnelles), 12 S, divisions Renseignements et Relations extérieures, 13 S, centre d'exploitation du renseignement militaire (CERM), 25 S, centre de formation interarmées du renseignement ; T (Etat-major de l'armée de Terre et des services rattachés), 10 T, 2e bureau, puis (1973), bureau renseignements-relations internationales ; section d'études de documentation et d'images, 17 T, section de réalisation informatique (SRI), puis (1973) section d'études et de recherche informatique de l'armée de terre (SERIAS), 43 T, centre de langues et études étrangères militaires (CLEEM), puis école interarmées du renseignement et d'études linguistiques.
  • [7] Cf. David Tucker, Skirmishes at the Edge of Empire: The United States and International Terrorism (Westport, Praeger Publishers, 1997), pp. 1-50.
  • [8] « President Nixon Establishes Cabinet Committee to Combat Terrorism », Department of State Bulletin, 23 octobre 1972, pp. 474-475 et 475-480, http://www.archive.org/stream/departmentofstatb6772unit/departmentofstatb6772unit_djvu.txt . Il est intéressant de noter l'expression anglaise utilisée, « to Combat Terrorism », toute droit emprunté au vocabulaire militaire et incluant aussi bien l'anti-terrorisme (mesure préventive) que le contre-terrorisme (mesure offensive).
  • [9] US Congress, Senate, Subcommittee to Investigate the Administration of the Internal security Act and Other Security Law of the Committee on the Judiciary, Terrorist activity: International Terrorism, 4, du 14 mai 1975, p. 220.
  • [10] « International Terrorism », Department of State Bulletin, 29 mars 1976, p. 396
  • [11] Marc A. Celmer, Terrorism, U.S. Strategy, and Reagan Policies (Greenwood Publishing Group, 1987), pp. 17-19.
  • [12] US Congress, Senate, Subcommittee on Foreign Assistance of the Committee on Foreign Affairs, International Terrorism, du 14 septembre 1977, p. 67.
  • [13] www.foia.cia.gov/browse_docs.asp?doc_no=0000105160
  • [14] The Intelligence Identities Protection Act of 1982 (Public Law 97-200, title 50 United States Code § 421-426).
  • [15] Commission consultative du secret de la défense nationale, Rapport de la Commission consultative du secret de la défense nationale - Bilan 1998-2004 (Loi du 8 juillet 1998) (Paris, La Documentation française, 2005), p. 104.
  • [16] Report of the Commission on Protecting and Reducing Government Secrecy, 1997,
    www.fas.org/sgp/library/moynihan/chap2.html
  • [17] Jeffrey Richelson, William Burr et Thomas Blanton (avec les contributions de Michael Evans et Robert Wampler), Dubious Secrets, National Security Archive Electronic Briefing Book no. 90, 21 mai 2003,
    www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB90/index.htm
  • [18] Gerald R. Ford Presidential Library, Bobbie Greene Kilberg Files, Box 17, « Weekly Situation Reports on International Terrorism ».
  • [19] via son CIA Records Search Tool (CREST) de la bibliothèque des National Archives, à College Park.
  • [20] www.ford.utexas.edu/library/guides/Finding%20Aids/Kilberg,%20Bobbie%20-%20Files.htm
  • [21] www.ford.utexas.edu/LIBRARY/guides/Finding%20Aids/French,%20Jay%20-%20Files.htm
  • [22] Le 21 novembre 1974, le vol 870 de la compagnie anglaise, assuré par un Vickers VC-10, devant relier Heathrow-Tokyo, avait été détourné, après l'escale technique de Dubaï, par des terroristes palestiniens désireux d'aller à Beyrouth. Les autorités libanaises ayant refusé, le vol 870 fut contraint de se ravitailler en kérosène à Tripoli avant de gagner Tunis. Un passager, banquier allemand, avait été assassiné avant que l'Egypte et les Pays-Bas ne relâchent sept terroristes palestiniens en échange des passagers. Lâchés par les pays arabes et l'Organisation de libération de la Palestine (OLP), se voyant refuser l'asile politique par la Tunisie, les terroristes finirent par se rendre
    [cf. www.telegraph.co.uk/news/obituaries/2055787/Captain-Jim-Futcher.html ].

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